Exceptions légales à la libre circulation des personnes et des services

 

Droit européen des affaires

Ménageant la souveraineté des États, le Traité prévoit deux types d'exceptions légales à la libre circulation des personnes et des services : d'une part, l'article 51 TFUE exclut du domaine de la liberté d'établissement l'accès des non-nationaux à certaines fonctions non salariées qui impliquent la participation directe et spécifique à l'exercice de l'autorité publique ; d'autre part, l'article 52 TFUE autorise les États membres à appliquer un régime spécial aux étrangers - même ressortissants européens, justifié “par des raisons d'ordre public, de sécurité publique et de santé publique”.

Puisqu'elles permettent aux États membres de justifier des règles nationales discriminatoires à l'égard des ressortissants européens, les notions d'ordre public, de sécurité publique et de santé publique sont interprétées de manière restrictive. Leur application implique l'existence d'une menace réelle et grave affectant un intérêt fondamental de la société : un comportement présente un tel degré de gravité, lorsqu'il donne lieu à des mesures répressives ou à d'autres mesures réelles et effectives dans l'État membre d'accueil.

Afin d'éviter que les États ne remettent en cause le principe de libre circulation en recourant à ces réserves, les rédacteurs du Traité ont prévu, à l'article 52 TFUE, paragraphe 2, l'intervention d'une directive de coordination. Arrêtée en dernier lieu par le Conseil le 29 avril 2004, la directive s'efforce de poser des limites aux raisons d'ordre public que les États peuvent invoquer tout en définissant les garanties procédurales dont bénéficient les citoyens européens dans l'exercice de leur droit de libre circulation. D'abord, les raisons d'ordre public et de sécurité publique “ne peuvent être invoquées à des fins économiques”. Ensuite, les raisons d'ordre public ou de sécurité publique doivent être exclusivement fondées sur le “comportement personnel” de l'individu auquel elles sont opposées : des motifs de prévention générale ne peuvent donc servir de justification. De plus, “la seule existence de condamnations pénales antérieures ne saurait automatiquement motiver ces mesures”. Les mesures doivent, enfin, respecter le principe de proportionnalité : elles doivent être propres à garantir la réalisation de l'objectif poursuivi et ne pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour l'atteindre. Le contrôle de proportionnalité est mené non seulement compte tenu de l'objectif de la réglementation nationale discriminatoire, tel qu'il se présentait au moment de l'adoption de celle-ci, mais également de ses effets, appréciés postérieurement à son adoption. La directive ne se contente pas de définir des règles de fond mais coordonne également les procédures nationales afin de garantir les droits de la défense des personnes qui font l'objet de mesures d'ordre public. Selon le texte, les raisons d'ordre public doivent être portées à la connaissance de l'intéressé, à moins que des motifs intéressant la sûreté de l'État ne s'y opposent. Cette communication doit être précise et complète et effectuée au moment même où la mesure restrictive est notifiée. Sauf urgence, l'intéressé doit disposer d'un délai minimum d'un mois pour quitter le territoire. Les recours juridictionnels et, le cas échéant, administratifs ouverts aux nationaux doivent également bénéficier aux personnes protégées par la directive.

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