Procédure antidumping

L'adoption de mesures de défense commerciale par la Commission nécessite que soient démontrés : i) l'existence d'un dumping par les producteurs-exportateurs dans le ou les pays concernés ; ii) un préjudice causé à l'industrie de l'Union ; iii) un lien de causalité entre le dumping et ce préjudice ; iv) que le fait que l'imposition de mesures antidumping ne nuit pas aux intérêts européens.

La Commission ouvre une enquête antidumping, soit sur la base d'une plainte déposée par les producteurs européens du produit concerné (Règl. 2016/1036, art. 6, paragr. 1), soit de sa propre initiative (art. 5, paragr. 6) en cas de “circonstances spéciales”, lorsque, par exemple, à la suite de la clôture d'une première procédure faute de preuve suffisante, elle a pu réunir de nouvelles informations contenant à première vue suffisamment d'éléments attestant que la situation de l'industrie de l'Union a continué de se détériorer en raison de la poursuite des importations objet du dumping. La qualité de plaignant est subordonnée à la condition de constituer une part représentative de la production de l'Union : au-delà de 50 %, les producteurs européens soutenant la plainte sont présumés représenter l'industrie de l'Union ; en deçà de 25 %, aucune enquête ne peut être ouverte (art. 5, paragr. 4). La qualité pour agir suppose également que le plaignant soit établi dans un État membre lors du dépôt de la plainte ou soit la filiale d'une société mère établie dans l'Union lors de ce dépôt. Un producteur européen qui représente à lui seul 100 % du marché a ainsi qualité pour déposer une plainte antidumping. La plainte doit non seulement contenir les “éléments de preuve quant à l'existence d'un dumping, d'un préjudice et d'un lien de causalité entre les importations dont il est allégué qu'elles font l'objet d'un dumping et le préjudice allégué”, mais aussi des renseignements sur le plaignant, le produit concerné par le dumping, le nom du pays ou des pays d'origine ou d'exportation et celui des exportateurs ou producteurs, ainsi notamment qu'une liste des importateurs, les prix auxquels le produit concerné est vendu et l'évolution des importations en cause. Lorsque la Commission juge les éléments de preuve à première vue suffisants, elle ouvre la procédure d'enquête dans un délai de quarante-cinq jours à compter du dépôt de la plainte. Dans le cas contraire, le plaignant en est informé dans le même délai (art. 5, paragr. 9).

La période d'enquête doit, selon l'article 6, paragraphe 9, du règlement 2016/1036, être, si possible, limitée à un an lorsque la procédure est ouverte à la suite d'une plainte et, dans tous les cas, à une durée maximale de quinze mois. Ce délai est impératif : à défaut par la Commission d'instituer des mesures antidumping définitives dans le délai de quinze mois à compter de l'ouverture de la procédure, des mesures définitives ne peuvent plus être imposées et les mesures provisoires deviennent caduques. Une obligation d'information pèse sur les parties intéressées dès l'ouverture de la procédure. Le défaut ou le caractère partiel de la coopération place la partie concernée dans “une situation moins favorable que si elle avait coopéré” (Règl. 2016/1036, art. 18, paragr. 6). Dans ce cas, la Commission utilise alors les autres données disponibles, telles des statistiques d'Eurostat, des codes NC d'un produit non concerné par la procédure, des informations figurant dans des revues industrielles, des articles de presse ou des registres comptables, pour rendre ses conclusions, à partir d'une méthode dont l'objectif consiste à ne pas récompenser le défaut de coopération et éviter les contournements. Même si la faculté pour la Commission d'établir, en cas de défaut d'informations, des droits antidumping sur la base des données disponibles, n'a pas pour finalité de pénaliser les opérateurs pour leur défaut de participation à une enquête antidumping, ces derniers ne doivent pas pour autant en tirer profit. Aussi, afin de ne pas accorder de prime à la non-coopération, la Commission applique-t-elle aux entreprises qui n'ont pas coopéré le droit le plus élevé. Dans la mesure du possible, la Commission doit vérifier l'exactitude des renseignements fournis par les parties intéressées et sur lesquels elle fonde ses conclusions (Règl. 2016/1036, art. 6, paragr. 8). À cette fin, elle a le pouvoir de demander aux États membres d'effectuer toutes les vérifications et tous les contrôles nécessaires, notamment auprès des importateurs, des opérateurs commerciaux et des producteurs européens (Règl. 2016/1036, art. 6, paragr. 4). Elle peut également, si elle l'estime opportun, procéder elle-même à des visites de vérification afin d'examiner les livres des importateurs, exportateurs, opérateurs commerciaux, agents, producteurs, associations et organisations professionnelles et de vérifier les renseignements fournis concernant le dumping et le préjudice (Règl. 2016/1036, art. 16, paragr. 1). Contrairement à l'enquête de concurrence, celle menée dans le cadre de la procédure antidumping présente une efficacité limitée : son succès dépend du consentement des entreprises et de l'absence d'opposition du gouvernement du pays tiers dans lequel l'enquête peut être diligentée. Toutefois, le risque que, en cas de défaut de coopération des entreprises visées par l'enquête, la Commission prenne en considération des données autres que celles fournies en réponse au questionnaire encourage la coopération loyale et diligente des entreprises et contrebalance le défaut de caractère contraignant de l'enquête. Les parties intéressées, qui se sont fait connaître dans le délai requis, peuvent présenter des observations écrites, communiquer des informations et être entendues, selon les délais prévus dans l'avis d'ouverture de la procédure (Règl. 2016/1036, art. 5, paragr. 10), s'il existe des raisons particulières d'entendre l'opérateur en cause (Règl. 2016/1036, art. 6, paragr. 5) et avoir accès aux informations non confidentielles (Règl. 2016/1036, art. 6, paragr. 7, et 19). Dans le cadre de l'enquête, certaines parties intéressées, telles que les importateurs, exportateurs, représentants du gouvernement du pays exportateur et les plaignants, peuvent, en outre, demander à être confrontées avec les parties ayant des intérêts contraires (Règl. 2016/1036, art. 6, paragr. 6).

La Commission doit, eu égard aux renseignements recueillis, se prononcer sur l'existence d'un dumping au détriment de l'industrie de l'Union. Elle dispose d'un large pouvoir d'appréciation lorsqu'elle adopte des actions de protection antidumping concrètes, en raison de la complexité des situations économiques, politiques et juridiques qu'elle doit examiner, qui limite le contrôle du juge européen au respect des règles de procédure, à l'exactitude matérielle des faits retenus pour opérer le choix contesté, à l'absence d'erreur manifeste dans l'appréciation de ces faits et à l'absence de détournement de pouvoir. Lorsqu'un examen préliminaire a établi l'existence d'un dumping et d'un préjudice pour l'industrie de l'Union, la Commission peut imposer des droits provisoires par voie de règlement pour mettre fin au préjudice dans l'intérêt de l'Union (Règl. 2016/1036, art. 7, paragr. 1er). Les producteurs-exportateurs concernés peuvent aussi proposer des engagements ou se les voir suggérer par la Commission (Règl. 2016/1036, art. 8). L'acceptation des engagements, après consultation du comité consultatif, entraîne la clôture de l'enquête (art. 8, paragr. 5) conformément à la procédure d'examen prévue à l'article 15, paragraphe 3.

Le retrait de la plainte entraîne également la clôture de l'enquête, sans institution de mesure (Règl. 2016/1036, art. 9, paragr. 1). Les droits provisoires éventuellement déposés au cours de la procédure sont alors libérés. Le retrait partiel de la plainte entraîne, en principe, la clôture de la procédure pour les seuls pays visés, mais la Commission peut refuser de clôturer la procédure à leur égard. L'absence de l'un des éléments constitutifs de l'infraction - dumping, préjudice, lien de causalité, intérêt européen de la mesure envisagée - emporte également clôture de la procédure (art. 9, paragr. 2 et 3). Il en est ainsi lorsque le préjudice revêt un caractère négligeable, c'est-à-dire lorsque les importations représentent moins de 1 %, ou lorsque la marge de dumping, établie en pourcentage des prix à l'exportation, est inférieure à 2 %. Dans ce dernier cas, cependant, seule l'enquête est clôturée. Les exportateurs individuels restent soumis à la procédure et peuvent faire l'objet d'une nouvelle enquête à l'occasion d'un réexamen effectué pour le pays concerné (art. 9, paragr. 3). L'enquête ou la procédure est également close lorsqu'aucune mesure de défense ne se révèle nécessaire et qu'aucune objection n'a été formulée par le comité. Ces conditions sont cumulatives. Si l'une fait défaut, la Commission, assistée du comité, clôt l'enquête conformément à la procédure d'examen visée à l'article 15, paragraphe 3. La clôture de l'enquête, que des mesures définitives soient adoptées ou non, intervient au plus tard, dans les quinze mois à compter de son ouverture. Enfin, certains changements de circonstances survenus après l'ouverture de l'enquête, tels que la mise en liquidation judiciaire du producteur européen plaignant ou encore la cessation de fabrication des produits concernés par le producteur-exportateur visé par la plainte, peuvent entraîner la clôture de la procédure. Dans la seconde hypothèse, afin d'éviter toute tentative de contournement, la Commission s'assure au préalable de la réalité de la cessation d'activité. Le producteur-exportateur doit avoir coopéré et la cessation d'activité être considérée comme un événement “manifeste, incontesté, durable, non sujet à manipulation et ne résultant pas d'une action délibérée des parties concernées”.

En cas de clôture de l'enquête sans institution de mesures (art. 9) ou après acceptation d'engagements (art. 8), pour imposer un droit antidumping définitif (art. 9, paragr. 4), pour modifier des mesures en vigueur lorsqu'une enquête réouverte indique une augmentation du dumping (art. 12, paragr.3), ou encore pour proroger des mesures à l'issue d'une enquête anticontournement (art. 13, paragr. 3), la Commission met en oeuvre la procédure d'examen prévue par le règlement 182-2011 auquel renvoie le règlement 2016-1036. Lorsque la procédure d'examen s'applique, le comité émet son avis à la majorité qualifiée pour les actes à adopter sur proposition de la Commission. S'il émet un avis favorable, la Commission peut imposer un droit antidumping définitif ; si son avis est défavorable, une version modifiée de la proposition de règlement peut lui être de nouveau soumise dans un délai de deux mois à partir de l'émission de l'avis, à moins que la proposition de règlement initiale ne soit portée devant un comité d'appel dans un délai d'un mois à compter de cet avis. Si aucun avis n'est émis et qu'une majorité simple des membres du comité s'oppose à l'adoption de mesures antidumping définitives, la Commission mène des consultations auprès des États membres. Quatorze jours au plus tôt et un mois au plus tard après la réunion du comité, la Commission informe les membres de ce dernier des résultats de ces consultations et soumet une proposition de règlement au comité d'appel, qui tranche à la majorité qualifiée. En cas d'avis favorable ou à défaut d'avis du comité d'appel, la Commission pourra instituer un droit antidumping définitif. En revanche, l'émission d'un avis défavorable fait obstacle à l'adoption de la mesure.

Aux termes de l'article 9, paragraphe 4, du règlement 2016/1036, la Commission impose un droit antidumping définitif lorsque l'existence d'un dumping et d'un préjudice en résultant est constatée et que l'intérêt de l'Union nécessite une action. Lorsque des droits provisoires ont été institués, la proposition de mesures définitives doit être soumise au plus tard un mois avant l'expiration de ces droits. Le règlement entre en vigueur le jour suivant celui de sa publication au JOUE. Une mesure antidumping ne demeure en vigueur que “le temps et dans la mesure nécessaires pour contrebalancer un dumping” (art. 11, paragr. 1). Elle expire cinq ans après son institution ou après la date de la conclusion du réexamen concernant tant le dumping que le préjudice, sauf si le réexamen établit que la disparition de la mesure entraînerait la réapparition du dumping. Le montant du droit, qui est imposé sur les importations d'un produit, de quelque source qu'elles proviennent, dont il a été constaté qu'elles font l'objet d'un dumping et causent un préjudice, doit être approprié à chaque cas. Ayant pour objet, comme le droit provisoire, d'éliminer le préjudice résultant du dumping, il doit être fixé à un niveau permettant à l'industrie de l'Union de couvrir ses coûts de production et de réaliser le bénéfice avant impôt qu'elle aurait pu raisonnablement escompter dans des conditions de concurrence normales. Le montant du droit antidumping ne doit pas excéder la marge de dumping établie, voire doit être inférieur à celle-ci, si ce droit moindre suffit à éliminer le préjudice causé à l'industrie de l'Union (art. 9, paragr. 4). La marge de dumping de référence lors de la fixation du droit définitif est celle de la période d'enquête et non une marge de dumping “réelle” d'opérations d'exportation future. L'autorité européenne dispose d'un large pouvoir d'appréciation pour déterminer, dans chaque cas, le “type de droit” qui est de nature à assurer, avec la plus grande efficacité, la défense contre les importations qui font l'objet de dumping. En pratique, les droits revêtent diverses formes : ils peuvent être ad valorem (proportionnels au prix du produit), spécifiques (fixés en fonction de la quantité importée), variables (déterminés par la différence entre la valeur déclarée et un prix minimal), ou résulter de la combinaison de plusieurs de ces formes. Les droits antidumping définitifs s'appliquent aux seules importations de produits mis en libre pratique après la date de leur institution. Les droits antidumping ne constituent pas la sanction d'un comportement antérieur mais une mesure de défense et de protection contre des pratiques de dumping ; ils ne peuvent donc pas, sauf exceptions, être institués ou augmentés avec effet rétroactif (art. 10). Lorsque les faits définitivement constatés indiquent l'existence d'un dumping et d'un préjudice, la Commission se prononce, indépendamment de la question de savoir si un droit antidumping définitif doit être institué, sur la perception définitive ou non du droit provisoire antérieurement institué (art. 10, paragr. 2) : si les droits provisoires s'avèrent supérieurs aux droits définitifs envisagés, ces derniers sont recalculés ; si la détermination finale de ce calcul est négative, les droits provisoires ne seront pas confirmés ; si les droits définitifs sont supérieurs aux droits provisoires, la différence n'est pas recouvrée (art. 10, paragr. 3).